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当前的房地产政策难点

98房改,目标本是新加坡模式,但因为种种原因,03年,走上香港模式的道路。近20年后的今天,想解决房地产行业的痼疾,谈何容易。

1998年,由于亚洲金融危机,中国经济遇到严重困难,98年出现了大规模的失业(大下岗)。加快房地产改革是当时为了刺激经济推出的重要举措之一 。1998年7月,国务院发布了《进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》(23号文),这个通知要求全面停止住房实物分配,实行住房分配货币化。九八房改,可以说是今天中国庞大房地产业的起点。

然而,这份文件一开始就明确“深化城镇住房制度改革的目标是:停止住房实物分配,逐步实行住房分配货币化 ;建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系;发展住房金融,培育和规范住房交易市场。”

当时,政府希望建设的住房体系由三个方面构成,最低收入家庭的廉租房,中低收入家庭的经济适用房,高收入家庭的商品房。其中, 其中,被定位为“重点发展”的,是经济适用房,将占到整个住房供应的70%~80%(建设部当时定义的中低收入群体包括城镇家庭的80%),商品房和廉租房,各自约占到10%。对于经济适用房的出售价格,将“实行政府指导价,按保本微利原则确定,……利润控制在3%以下。”当时建设部心目中的指导价是家庭年收入的4倍。

这个方案基本上就是新加坡“组屋”的复制,新加坡80%的人口生活在“组屋”中,组屋的价格也差不多是家庭年收入的4-5倍。(新加坡政府的组屋价格目标也是家庭年收入的4倍)

然而,在中国这样的包括数百个城市的大国实施“新加坡”模式困难重重。一方面地方政府难以在经济适用房的土地运营中获得收益,另一方面,对利润的限制也让房地产商没有任何动力开发经济适用房。

分税制之后,地方政府缺乏优质税源,土地运营成为地方政府财力的重要支撑。新加坡是一个城市国家,中央政府和地方政府本身就是一体的,政策制定和执行是同样的人。而中国不同。中央政府制定政策力推经济适用房,但执行政策却依赖地方政府进行。由于地方政府缺乏动力,在1998年房改后,经济适用房的建设力度远远不如预期,但同时,商品房的价格也被经济适用房压制,涨幅比较有限。

鉴于经济适用房建设进度落后,而地方政府和开发商都强力呼吁放开商品房的建设。2001年,建设部部长换人。随后,为了通过房地产拉动经济,在2003年的18号文件里,大幅调整了98年的政策。这个政策出台后,开发商为之欢欣鼓舞。

18号文件第三条提出“……逐步实现多数家庭购买或承租普通商品住房……”这一条,将国发[1998]23号文提出的“建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系”改变为让“多数家庭购买或承租普通商品住房”,而不是要向80%左右的家庭提供经济适用房。原本属于保障房的“经济适用房”,被重新定义为“具有保障性质的政策性商品住房”。自此,“经济适用房”成了“商品房”的一部分,而不再是1998年23号文件中与商品房并列的住房品类,也不再是“住房供应的绝对主体”。

2003年18号文件中从“多数人购买经济适用房”到“多数人购买普通商品房”则是住房制度目标的根本转变。中国的房地产,也从“新加坡模式”转到了“香港模式”。

在18号文实施的第一年——2004年全国商品房价格首次出现两位数增长并且首次超过居民收入增长,实行18号文政策后一年的房价上涨,比过去的6年增长之和还要多。中国房地产从此走上了狂飙突进的快车道。

中国房地产企业的商业模式,是一个个项目的滚动开发:拿地、建房、销售。卖掉的房子收回的现金,重新投入去拿新的地。房价越来越贵,卖掉房子赚了很多钱,但同时,拿地的价格也越来越贵。一家房地产商,花了10个亿拿了100万平米的地,再花10个亿盖房,最后卖了50亿。看上去赚了30亿,利润丰厚。但地产商发现,再拿同样的100万平米的土地,可能要把50亿都砸进去才能拿到。

于是,地产商就有两个选择,一个是抽出利润不玩了。另一个就是把利润全部重新投入拿地。房价越来越高,拿地越来越贵。地产开发商如赌桌上的赌徒,只要不下桌,就算你一直赢,筹码越来越多,但不下桌,就永远只是账面利润,随时有可能一注赔光。

中国房地产企业最大的利润,不是建房卖房,而是在拿地到销售这个开发周期内的房价上涨。所以在房价上涨周期,“囤地”慢慢开发其实比高周转利润更高。香港地产商就喜欢囤地,从来不搞什么高周转。高周转模式,看上去卖得多收入高,但房价一旦不涨,模式就有问题了。房价下跌,卖不出去,资金链马上断裂。地价已经付了,房子价格下降,就会出大问题。

地方政府土地财政其实模式也一样。地方政府做土地一级开发,付钱拆迁征地,投资做七通一平和周边建设,然后卖地。房地价越高,征地成本同样也越高。因为拆迁很多人一夜暴富。

房价一旦不涨,地方政府的土地财政模式同样有问题了。房价下跌,卖不出去,开发商就不愿意买地。没人买地,地方政府资金链同样会马上断裂。对地方政府来说,开发土地的前期成本,已经付出了,熟地卖不出去马上就要出大问题。

地方卖地收入并非全都是利润,之前的一篇文章,分析了地方政府开发土地的成本。按照财政部的口径,征地拆迁补偿,支付破产或改制企业职工安置费用和土地开发被列入土地出让的“成本性支出”。这个成本性支出的占比在2009年约为60%,2011年为70%,2012,14,15年均接近80%。这80%的成本基本都是在卖地前就必须支出的。

80%的成本付了,一旦地卖不出去,麻烦就大了。所以,最近房地产行业遇冷,地方政府卖地不顺利,马上遇到了严重的现金流短缺问题。

1998年房地产政策失败的主要原因就是忽视了地方政府要通过房地产解决地方财政问题的诉求。目前解决这个问题主要的思路是学习美国,通过房产税来解决。

美国是完全市场化的房地产市场,但每年收高额的房产税。解决地方政府的稳定财政来源。同时抑制房价。美国的购房成本,不只是买房价格,还包括了后续每年都要支付的房产税。

今天这一轮以“房住不炒”为核心的房地产改革,一方面要找到解决地方政府财政问题的办法,另一方面希望能稳定房价。

房地产政策的目的不是降房价。房价大幅下跌负面影响很大。对地方财政,人民生活都有巨大冲击。美国08-09年金融危机房价均值下跌25%左右,导致美国后50%家庭财富蒸发87%,普遍性濒临破产。

2011年,美国后50%的家庭的资产负债率最高达到了96%。这部分家庭在长达5年的时间内,持有房产的平均价值低于平均房贷余额。

由于居民普遍使用杠杆购房,房价崩盘对普通家庭的打击是致命的。没有一个国家的政府希望房价崩盘。

我国房地产政策目的一直希望房价稳定温和上涨,比通胀高几个点,或者和收入同比上涨。但实际上房产有很强金融属性和投机需求,没法温和上涨。实际上,中国的房价,特别是一线城市的房价是一波波的暴涨。和中国股市一样。监管部门也希望中国股市是持续“慢牛”,但实际也很难,不是暴涨就是暴跌。如果不采取极其严格的监管,“房住不炒”只是一个幻想。

几次暴涨之后,目前一线城市已经太高,影响政治稳定和经济发展了。一线城市的新移民,虽然收入很多,一个月上万甚至几万,但靠工资在一线城市买动辄数百万的房子,还是无能为力。这是现在的历史包袱。

目前政策是希望北上广深杭房价稳定不涨,靠收入增长和通胀慢慢消化高房价。“房住不炒”不等于希望房价下跌。同时,希望其他房价比较低的低线城市能够稳定不跌,最好还能温和上涨。

然而,这个政策和市场趋势完全相悖。人往高处走,水往低处流,人口迁移的趋势是向一线城市不断迁移。同时,经济资源,优质就业机会,也向一线城市集中。这导致一线城市上涨动力大,低线城市人口移出,有下跌势能。同时,户籍制度弱化后,一线城市房价是调控人口流动的手段。如果没有高房价,一线城市更加人满为患了。

有人认为扩大土地供给可以降房价。这个一点错都没有,几个房价控制好的城市,土地供应都比较充分。但现在的情况是,政府希望一线城市房价稳住不涨,同时希望低线城市的房价能稳住不跌。就算只扩大一线城市的土地供给,一旦一线城市开始降价,会把低线城市一起带崩的。

今天,房地产的政策目的和市场趋势完全相反,单纯靠扩大供给无法解决问题。此外,房地产有二手房市场,政府能控制土地供应,控制不了二手房交易。完全控制好房价对政府来说是非常艰难的。

现在房地产已经是积重难返,排雷非常困难。需要同时解决几个相互矛盾的问题:

第一点是用房产税解决地方财政问题:如果卖地收入大幅下降,地方财政需要有稳定的收入来源。房产税是最好最稳定的地方政府税源。然而,房产税的目的不是打压房价。相反,征收房产税最大的风险就是把房价打崩盘。

对于已经购房的人来说,已经在“前房产税时代”高价买了房子,又要被征收房产税,结果房价还崩盘了,是连续暴击,影响社会稳定。如果搞新老划断,新房新办法,老房老办法。房产税开征之日以后的新房收房产税。老房不收,或者收的很少。这样已购房的人群比较容易接受。同时,老房由于税低,房价也不会下跌,能维持住房价。但是,这样情况下,税源不足,能收的税不足以补上地方财政的缺口。

房产税是大事,牵一发而动全身。收少了,补不上缺口,收多了,可能带崩房价,也影响社会稳定。目前最终落地的全国房产税政策会如何,仍然是未知数,需要等待试点结果。

第二点是要解决一线城市年轻人和新移民买不起房的问题:用双轨制(两限房共有产权房等等)缓解一线新移民年轻人住房问题。对一线城市,目前的思路是用限制新房价格,和限制二手房交易的方式,来强行压制一线城市的房价。同时,重新回到98年时的双轨制,用政府监管下的类经济适用房,来缓解一线城市新移民的购房问题。

第三点要解决低线城市人口流失,导致房价和财政收入下滑的问题。这一点和第二点是相互矛盾的,也是最难的。目前,国家希望一线城市的人才和产业能够外溢到二三线城市。减少地区差距。然而,目前的总体趋势还是人才、资金、都在继续向大城市集中。

第四点是用强监管,限价限交易解决暴涨暴跌问题。一线城市房价有上涨压力,但要摁住不涨,低线城市有下跌压力,但要挺住不跌。市场化的调节手段是无法同时做到这两点的。所以,目前的政策方向是把房地产业变成水电油,价格管控,部分国有化,严格控制交易价格,不仅要管控新房,还要管控二手房交易。不允许暴涨,也不允许暴跌。

房地产政策的核心问题是,房地产到底应不应该是一个完全市场化的行业。

一种观点认为,房地产业应是完全市场化的产业。住房问题要由市场解决,房价是由供求关系决定的,政府没有必要干预。美国的模式就是这样。私有土地,完全市场运作,地方政府只是收取房产税。这种模式的优点不必赘述。但也存在一些问题。比如,社区会进入恶性循环,低房价导致低地方税收,低税收导致更差的教育和治安水平,进一步导致社区房价下降。同时,08年美国金融危机,与过度市场化证券化的房地产市场也有关系。

另一种观点认为,房地产业从住房的性质和地产的资源禀赋看,不可能是完全的市场化产业。首先,住房不是完全的商品,它既是社会保障品(或公共品),又是商品。作为社会保障品,住房是居民的一项基本权利,是政府和社会有责任保障的。特别是在我国,土地资源非常稀缺,政府是土地的唯一供应商,在这种情况下,房地产业也不可能完全市场化。香港、日本这些土地稀缺,同时高度市场化的房地产市场都导致了房价暴涨暴跌,导致了很多经济问题。新加坡就是一个运用政府干预,解决住房问题的良好范例。

今天,决策者认为“国计民生”相关的产业要更多的从社会保障的意义出发。房地产也不例外。未来房地产业将会有更多的国有成份,和更多的监管。从2004年开始的中国房地产行业的辉煌,也许一去不复返了。只要中国经济不出现类似美国在08/09年那样的危机,至少在房产税全面落地,地方财政和中国房地产模式转型成功之前,中国房地产市场的监管应该不会转向。

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